La sede de la justicia

1979-81. Gobierno de Jaime Roldós. Cuando Roldós inaugura el Palacio de Justicia de Guayas se lamenta: “Ojalá algún día inauguremos la justicia”. El abogado Roldós ganó las elecciones tras de casi nueve años de dictaduras (Velasco Ibarra, Rodríguez Lara y el triunvirato). Desde entonces, y con anuencia de Roldós, el Colegio de Abogados del Guayas funciona en el Palacio de una justicia aún no inaugurada. Ahora el gobierno va tras esas instalaciones.

El pasado 9 de noviembre, el Presidente firma Decreto Ejecutivo 933, publicado el pasado 17 de noviembre. En él deja insubsistente el Decreto Supremo 1506 de 1971, por el cual Velasco Ibarra asignó recursos presupuestarios para construir el Palacio de Justicia en Guayaquil. También se deroga el Decreto Supremo 1395, de 1973, por el cual Guillermo Rodríguez Lara dispone que, entre las dependencias del Palacio de Justicia, se incluyan las del Colegio de Abogados del Guayas. El dictador (me refiero a Rodríguez) también permitió que el salón de recepciones del Palacio de Justicia pueda ser utilizado por el Colegio de Abogados, a pedido de su presidente.

Como si al gobierno no le faltara frentes de confrontación, ahora se abrió una pugna con el Colegio de Abogados del Guayas. Los considerandos del Decreto dejan mal parado al Colegio: lo califican de ser un riesgo para la seguridad, un lugar de música estridente y hasta un sitio para beber. Los dirigentes denuncian una represalia por su respaldo a la jueza Ma. Leonor Jiménez (recientemente destituida por el Consejo de la Judicatura de Transición), por demandar la inconstitucionalidad de la delegación de Fernando Yávar como miembro de ese mismo Consejo (puesto que no tendría los diez años de ejercicio que se requieren para el cargo según la Constitución) y por denunciar el Estado de Excepción declaradon en la Justicia ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El presidente titular del Colegio de Abogados, Alfonso Luz Yúnez (a la sazón, juez de la Corte Constitucional) se refirió al gobierno en terminos homofóbicos: http://www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/prepotente-llama-luz-yunez-a-mera-519887.html

Más allá de motivaciones y discusiones políticas, es interesante conocer las argumentaciones jurídicas de ambos lados. Mientras el gremio de abogados afirma tener un comodato (un préstamo gratuito) de casi cien años de duración, el Gobierno considera que el permiso de usar las instalaciones es una decisión unilateral del Estado. Se ha dicho también que el Decreto Supremo de 1973 tiene jerarquía de ley, por lo que sólo la Asamblea podría derogarlo. Al menos sobre este punto, es notorio que el Gobierno tiene razón: el Decreto de Rodríguez Lara es un acto administrativo, de igual o menor jerarquía que un Decreto Ejecutivo: no es una Ley.

Los Decretos Supremos derogados por Correa no contienen materia de ley (no establecen penas ni tributos, tampoco regulan ni limitan derechos, ni establecen derechos ni cargas para los ciudadanos). Su contenido es muy concreto: establecer un presupuesto para construir el Palacio de Justicia y disponer que se utilicen ciertos planos y se destine un uso para esas oficinas. Actualmente, este tipo de decisiones son resoluciones emitidas por cualquier entidad que utiliza el portal de compras públicas.

Es un error pensar que los Decretos Supremos tienen carácter de ley sólo por ser firmados por un dictador. Si bien durante las dictaduras las leyes se emitían desde Carondelet, muchas veces, el mandatario emitía decisiones administrativas mediante esta figura. Hay Decretos Supremos que nombraron embajadores o que confirieron ascensos en la fuerza pública: ninguna de estas actividades son materia de ley.

Mirado el caso con ojos de eficiencia asignativa, es notorio que las oficinas en disputa aprovecharían mejor a la sociedad si fueren destinados a aumentar los juzgados (en particular de niñez y de lo penal). Es lamentable que en tres décadas el Colegio de Abogados del Guayas no haya podido ahorrar y tener su propio inmueble, como lo tienen muchos otros gremios profesionales: es otro caso en que el gremio privado se olvida de crecer como institución, confiado en el paternalismo estatal. No es de sorprender que más de uno lo vea como una institución en decadencia.

Pubilcado orignalmente en La República.

En búsqueda de una Corte Nacional

El Consejo de la Judicatura de Transición está llevando a cabo un concurso para designar nuevos jueces de la Corte Nacional de Justicia. Es el primer proceso de reestructuración durante los 18 meses de la nueva transición que vive la justicia, al cual debemos observar con mucha atención, porque la nueva Corte Nacional de Justicia durará nueve años.

Fueron 666 los inscritos en la página web durante el plazo de inscripciones. El Consejo Transitorio prefiere utilizar la tecnología, por eso exigía la entrega de documentación con firma electrónica. Esto pudo ser una barrera para muchos interesados que, siendo buenos juristas, tal vez no tienen acercamiento suficiente con la tecnología. Tal vez esta barrera fue intencional, porque es necesario un conocimiento mínimo de tecnología (llenar un formulario, cargar documentos on line, etc.) para dictar justicia en el siglo XXI.

El Concurso de méritos se libró del número cabalístico al depurar a los postulantes que no cumplían los requisitos de ley. De los 666 inscritos, incialmente 294 postulantes fueron admitidos a la siguiente etapa. Poco más de cien interesados reclamaron y fueron incorporados. Por ello, se convocó a 396 postulantes a la prueba psicológica en esta semana. A la prueba escrita se le sumará una entrevista con uno de los 15 psicólogos contratados. Las entrevistas serán grabadas y, posiblemente, saldrán en televisión.

Aunque el procedimiento parece bastante técnico, habrá temores de manipulación, por experiencias negativas en concursos anteriores. Sin embargo, el problema más grave que afronta el concurso es que muchos de los juristas más notables deciden no participar, por el riesgo de que su nombre se manche por una injusta impugnación o por una calificación alterada.

Es difícil saber si el caso El Universo llegará a la Corte Nacional con la integración actual o con los nuevos jueces. Y más difícil aún es saber si los demandados tienen más probabilidad de acceder a un juicio justo con los jueces actuales que con la nueva Corte.

Los actuales jueces de la Corte Nacional no tienen certeza de mantener se en sus puestos: como muchos han postulado para la nueva Corte, esperarán quedarse y podrían creer que la forma de “ganar el concurso” es fallar a favor de Correa en ese juicio (o tal vez a favor del gobierno en otros juicios de casación: tributarios, de glosas, etc.). En cambio, los jueces ya elegidos para nueve años, no podrán ser destituidos: tienen más certeza de sus puestos y no necesitan “hacer méritos” ante nadie. Incluso podrían correr el riesgo de ser “suspendidos” o sancionados por el Consejo de la Judicatura Transitorio, pero ello sólo reivindicaría la independencia del juez suspendido.

El famoso caso El Universo puede ser el caso con el que se despida -en ese caso, con pena y sin gloria- la actual Corte Nacional. También podría ocurrir que la nueva Corte Nacional comience a reconstruir el prestigio de la justicia, además de evitarle un bochorno al país en cortes internacionales de derechos humanos.

Publicada originalmente en La República.

El decreto 872 sobre la Función Judicial

La firma del Decreto Ejecutivo 872 el pasado lunes fue una verdadera sorpresa para casi todos y ha levantado una serie de comentarios y especulaciones sobre la anunciada “metida de mano” a la justicia y una supuesta contratación “a dedo”. Quiero ensayar una explicación sobre este Decreto.

Primero debemos separar el concepto “emergencia” de “excepción”. Hemos estado acostumbrados a decir que “El Presidente decreta emergencia”, porque ese era el nombre de la institución hasta 2008. A partir de Montecristi, el primer mandatario puede declarar estados de excepción, establecidos en el art. 164 de la Constitución.

La Asamblea Constituyente separó la suspensión de derechos y la movilización de la capacidad de contratar directamente: La Ley de Contratación Pública vigente prevé, en su art. 57, que cualquier entidad contratante pueda declararse a sí misma en emergencia, para contratar fuera del portal de Compras Públicas. Esta reforma se produce para que cada institución pueda solucionar sus problemas urgentes sin esperar la venia presidencial. Desde luego, el sistema prevé mecanismos para evitar el mal uso de la declaratoria de emergencia: la decisión debe ser motivada, las contrataciones deben publicarse en el portal de compras públicas y toda declaratoria de emergencia debe ser enviada, con cada contratación, a la Contraloría para su análisis.

Para realizar contrataciones directas, no se necesita declarar el estado de excepción, basta con que la propia entidad contratante declare emergencia conforme a las normas de contratación pública. Por tal motivo, el Decreto 872 no fue expedido para contratar “a dedo” como algunos han señalado. En medio de este estado de excepción, el Consejo de la Judicatura Transitorio podría, si lo estima necesario, declararse a sí mismo en emergencia y proceder a contratar directamente, pero también puede ser que decida aplicar los procedimientos comunes del sistema de contratación pública.

El art. 165 de la Constitución señala que, bajo estado de excepción, el Presidente de la República puede ordenar, entre otras cosas, ubicar fondos públicos para resolver la excepción y disponer la movilización de toda o parte de la población ecuatoriana. Eso es lo que ha ordenado el Decreto 872. No se ha ordenado el empleo de las Fuerzas Armadas o de la Policía en solucionar la excepción, por lo que no debemos temer la “militarización” de las cortes (entendiendo a militarización como la presencia de una cantidad verdaderamente significativa de militares). Tampoco se ha ordenado suspender derechos de ciudadanos, por lo que no deben temer los servidores judiciales que serán limitados ninguno de sus derechos, ni siquiera el derecho de recibir un salario a cambio de su trabajo en sábados.

Desde luego, tampoco debemos temer que con el Decreto 872 el gobierno vaya a recaudar anticipadamente tributos ni a trasladar la sede del gobierno a otra ciudad. Ninguna de esas actividades ha sido mencionada en el Decreto. Ningún decreto de excepción puede suspender derechos como el derecho a un debido proceso o a impugnar actos del poder público, por eso tampoco hay que temer que el Ejecutivo comience a administrar justicia, como algunos temen infundadamente.

La razón de fondo por la cual se decreta esta excepción es para trasladar recursos públicos de varias instituciones. El Ministerio de Finanzas puede, en condiciones normales, modificar el presupuesto de inversión de las instituciones del Ejecutivo. Por ejemplo, hace un par de semanas, recortó el presupuesto del Ministerio del Deporte por baja ejecución. Pero sin el decreto de excepción, el Ministerio no puede recortar presupuestos de entidades autónomas, como superintendencias o universidades. Para entregar al Consejo de la Judicatura los 400 millones de dólares que ha solicitado para este año, deberá recortar presupuesto nuevamente a los ministerios, pero también “podará” aquellos presupuestos que no hayan sido ejecutados hasta ahora por otras instituciones.

Sin Decreto de Excepción, el Ministerio de Finanzas debiera esperar al 31 de diciembre que cierre el presupuesto de las instituciones y clausurar el 31 de marzo el presupuesto general del Estado, antes de poder ocupar saldos no utilizados por las entidades autónomas. Hasta entonces habrán pasado 8 de los 18 meses que durará el Consejo de la Judicatura Transitorio.

En total, la reforma a la justicia costará poco menos que 600 millones de dólares. Para comparar, el presupuesto de inversión del Consejo de la Judicatura, para 2011, es de apenas diez millones de dólares. Hasta cuando se realizó la consulta popular, el viejo Consejo de la Judicatura había pagado sólo dos millones de dólares. Con esta paupérrima capacidad de ejecución, al Consejo liderado por Benjamín Cevallos le hubiese tomado 720 años implementar el plan de reforma a la justicia.

Es verdad que tanto la emergencia que llegare a dictar el propio Consejo de la Judicatura, como la asignación de recursos mediante Decreto de Excepción, hubiesen podido adoptarse sin necesidad de consulta popular, pero asignarle 600 millones de dólares al Consejo de Benjamín Cevallos hubiese sido un despropósito. La razón principal para llevar la institucionalidad de la justicia a consulta popular era para cambiar la forma de integrar el Consejo de la Judicatura. Ahora la Judicatura está confiada a personas que han demostrado su eficiencia en la creación y modernización de instituciones.

María Paula Romo critica que se haya decretado excepción basado en una “inminente conmoción interna”, por el calamitoso estado de la justicia. Es verdad que la justicia ha estado en crisis por muchos años, pero el habernos acostumbrado a la crisis no implica que sea lo correcto. El Gobierno ya ha decretado emergencias en sectores abandonados por años (Petroecuador, discapacidades, cárceles o bienes del patrimonio cultural). La Corte Constitucional ya ha analizado este uso preventivo de la excepción y ha señalado que es apropiado.

En estos sectores, el estado de excepción terminó durando más de 60 días, porque el Presidente emitía un nuevo Decreto Ejecutivo cada tanto. Posiblemente ocurra lo mismo con la Función Judicial.

Finalmente, el Ejecutivo no está interfiriendo en otra función del Estado, porque fue la propia Función Judicial quien ha solicitado la excepción para recibir recursos no presupuestados en enero de 2011 y para movilizar a sus servidores públicos. La propia Asamblea Nacional ha pedido, reiteradamente, que el Presidente declare estado de excepción sobre ella, sin que cambie la forma como legisla ese poder del Estado.

Publicado originalmente en La República.

Betty Amores y la justicia

Todos sabemos que la justicia vive un caos eterno: juicios que demoran eternidades; niños que no pueden tener una pensión alimenticia; trabajadores despedidos que no pueden cobrar su liquidación; personas que no pueden cobrar su libertad, aún siendo inocentes; empresas que cierran por inseguridad jurídica… Aun cuando todos hemos visto los problemas, pocas personas han analizado a fondo la crisis de la Función Judicial como Betty Amores. Ella, como otros profesionales como Farith Simon, Gustavo Jalkh o Santiago Basabe serían ideales para reformar la Justicia.

Tanto en la actual Asamblea como en el Congresillo, Amores se ha preocupado por mejorar la justicia, con énfasis en esa justicia que interesa al ciudadano: los juicios de menores, los juicios laborales; aquellos que más se demoran y afectan a las personas más necesitadas.

Creo que la prensa cometió una gran injusticia con la reforma que promovió Amores en el Congresillo para mejorar el Código de la Niñez, que redujo los tiempos de los juicios de alimentos, estandarizó las pensiones alimenticias y estableció un severo control para que el Consejo de la Judicatura aumente los juzgados de niñez. Culparon a Amores y su reforma de ser la responsable de que muchos abuelitos terminaran en la cárcel (o prófugos de la justicia) por no pagar las pensiones alimenticias de los padres que no aparecían. La realidad es que la norma ha estado ahí mucho antes de julio de 2009 (cuando salió la reforma del Congresillo al Código de la Niñez). De hecho, la norma fue mejor redactada en el Congresillo.

El texto original del art. 129 del Código de la Niñez (Reg. Oficial 737 de 3 de enero de 2003) señalaba que la obligación de pagar alimentos era del padre (o la madre) y, en caso de falta, impedimiento o insuficiencia de recursos, se llamará a los hermanos del menor, a los abuelos o a los tíos. Con esta norma, se obligaba a los abuelos a pagar las pensiones sólo si el padre o los hermanos del menor no podían pagarla.

El viejo Código de Menores (1992, derogado por el Código de la Niñez) tenía un texto muy parecido en su artículo 66. Hay miles de juicios que encausan a abuelos que iniciaron mucho antes de 2009: es la mayor prueba de que el Congresillo no causó el problema.

La reforma del Congresillo mantuvo la obligación de prestar alimentos a los padres y contemplaba también que se llame a abuelos u otros parientes, sólo en caso de ausencia, impedimento, insuficiencia de recursos o discapacidad del padre (o madre), pero permitía que el juez establezca sólo un porcentaje de la pensión para los abuelos, no necesariamente el 100% de la pensión “en atención a su capacidad económica”.

Si los jueces hubiesen leído con atención que debían establecer porcentajes menores de pensiones en atención a la capacidad económica de los abuelos, no hubiésemos visto los lamentables casos de abuelitos por los techos. Y en lugar de culpar a los jueces que leen mal (o de mala fe), gran parte de la prensa se fue contra Betty Amores como los toros se lanzan contra los capotes rojos.

Para el 2010, el Presupuesto General del Estado contempló 26 millones de dólares para el Ministerio de Justicia, de los cuales poco más de cinco millones debían ir a mejorar los juzgados y sus procedimientos. Al Consejo de la Judicatura se le asignó 26 millones, de los cuales casi todo debía destinarse a construir o mejorar edificios. Los programas que contemplaban adquisición de tecnología sumaban poco más de tres millones de dólares.

En noviembre de 2009, la ministra María Elsa Viteri envió una proforma presupuestaria con un presupuesto reducido para la justicia. La Comisión de la Asamblea que estudió la proforma recomendó aumentar 80 millones para la Función Judicial, pero el veto presidencial insistió en los montos originales. Betty Amores y toda la bancada de PAIS votaron para insistir en los aumentos propuestos por la Asamblea, pero la oposición dio su voto al presupuesto que envió el Ejecutivo, que finalmente fue aprobado.

Los asambleístas de oposición que apoyaron la tesis de Betty Amores en ese episodio fueron apenas seis: Paco Moncayo, César Montúfar, Alfredo Ortiz, Nívea Vélez, Milton Pinoargote y Rafael Dávila.

¿Qué hubiera pasado si la Función Judicial contaba con 80 millones más en su presupuesto? Tal vez la reforma judicial hubiese llegado antes de la crisis de la delincuencia, lo que desató la reforma constitucional de mayo pasado. Tal vez -y esto es lo más probable- el Consejo de la Judicatura no hubiese podido invertir casi nada de los 80 millones más, como no pudo ejecutar la mayoría de los 26 millones que finalmente recibió. Hasta octubre de 2010, el Consejo de la Judicatura había ejecutado apenas 6 millones de gasto de inversión (la página del Consejo no presenta información más reciente sobre el año 2010).

Lo que sí sabemos con certeza es que este episodio mostró cómo la oposición votó irreflexivamente sólo para darle la contra a la Bancada de PAIS.

Publicado originalmente en La República.