El camino de la reforma tributaria

A las 18h36 con 22 segundos del 1 de noviembre, Ramiro Terán, asambleísta por el MPD, abandona la sala de la Comisión de Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control y la deja sin cuórum la sesión que iba a aprobar la reforma tributaria de 2011. Otros asambleístas de oposición siguieron la estrategia de Terán. El socialcristiano Salomón Fadul fue el último en sumarse al grupo de Terán. ¿Fue una buena estrategia? ¿La salida de la oposición es constitucional? Esta es otra opinión sobre el tema.

Cuando se conoció que la Comisión no tuvo cuórum, Andrés Roche (Madera de Guerrero) reprochó a Salomón Fadul por su inasistencia. En ese momento, al interior de la misma oposición se veía como inexorable la aprobación de la reforma tributaria al vencer el plazo de 30 días que la Constitución da a los proyectos de urgencia económica.

La estraegia de Ramiro Terán se fundamenta en un hallazgo en la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Su artículo 68 señala que los proyectos sobre tributos pueden ser iniciativa de la Función Ejecutiva, “mediante el trámite ordinario previsto en esta Ley”. A raíz de la estrategia de Ramiro Terán, se ha interpretado esta norma como una prohibición de la ley para que el Presidente envíe proyectos sobre tributos por urgencia económica. En realidad, la urgencia económica se describe en el artículo 140 de la Constitución que señala que un proyecto calificado de urgencia en materia económica sigue el trámite ordinario, pero tiene un plazo reducido.

La institución del trámite de urgencia en la creación de leyes ha sido creado precisamente para solucionar problemas económicos que sólo pueden resolverse mediante ley, esto incluye fundamentalmente tributos, los cuales sólo pueden ser creados por ley. Las reformas económicas que realizan países como Grecia o Italia se canalizan, en buena parte, mediante proyectos de urgencia económica, incluyendo reformas tributarias. Admitir la tesis de Ramiro Terán sobre los proyectos de urgencia económica recortaría una importante herramienta para un futuro presidente que necesite reformar tributos en una etapa de ajuste.

Desde la vigencia de la Constitución de 2008, los proyectos enviados con urgencia económica (que siguen el trámite ordinario) han incluido generalmente reformas a la legislación tributaria, sin que nunca se haya objetado su constitucionalidad:

* En julio y diciembre de 2008, el Congresillo aprobó reformas tributarias, en los plazos de urgencia económica;

* La Ley de Empresas Públicas reformó la legislación tributaria para que las entidades públicas paguen IVA.

* La polémica Ley de Hidrocarburos, que pasó por el ministerio de la ley en julio de 2010, también fue enviada por urgencia económica y reformó la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno.

* El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas también reformó la legislación tributaria.

* El Código de la Producción redujo el impuesto a la renta hasta el 22% en 2013.

* La Ley de Economía Popular y Solidaria reformó la legislación tributaria en 2011.

El Pleno de la Asamblea puede archivar proyectos de ley, tanto en primero como en segundo debate, con el voto de la mayoría absoluta de sus integrantes, según la Ley Orgánica de la Función Legislativa. La resolución legislativa votada el pasado jueves no forma parte del procedimiento legislativo, no sólo porque no se alcanzó la mayoría absoluta, sino porque no se adoptó en el marco de ninguno de los dos debates ni fue incluida en el orden del día como actividad de votación, sino sólo sobre “consideración” del tema.

Admitir que pueda resolverse sobre una ley mediante resolución crearía un precedente muy peligroso, pues los asambleístas ya no estarían obligados a trabajar en sus comisiones, ni hacer dos debates, sino que bastaría una resolución. De admitirse ese mecanismo de evacuación de leyes, el bloque de PAIS podría, sin necesidad de aliados, negar o aprobar proyectos de ley con menos de 60 votos.

No es conveniente que, por contradecir al gobierno, se sacrifiquen herramientas permanentes para futuros presidentes como el procedimiento de formación de la ley y la capacidad de solucionar problemas de carácter tributario mediante leyes de urgencia económica, que siguen el trámite ordinario con plazos diferentes.

Publicado originalmente en La República.

Leyes con plazos

Se acaba de aprobar en el Legislativo una ley que sanciona prácticas anti competitivas. Con otro nombre y otra superintendencia, esto ya se logró en 2002. El proyecto de Rafael Dávila fue vetado totalmente por Pedro Pinto, vicepresidente de Gustavo Noboa, a pedido de cámaras productivas. En esta ocasión, será cuestión de tiempo para ver la ley publicada en el Registro Oficial.

A estas horas no se sabe si el proyecto de ley será vetado parcialmente por el Ejecutivo o si el ejecútese será inmediato. En todo caso, un proyecto de ley que ha esperado más de diez años (Dávila presentó el primer proyecto en 1999), se habrá vuelto ley en menos de tres meses. El récord de aprobación de la ley se debe al plazo de 30 días que ordena la Constitución para proyectos de urgencia económica. Este atajo será utilizado por el Ejecutivo también para una reforma tributaria y para enviar una nueva ley de mercado de valores.

Este es un gran contraste frente a otros proyectos de ley, que no avanzan en su publicación, incluso a pesar de que la Constitución ordenó que sean aprobados hasta máximo octubre de 2009. Los proyectos de ley de cultura, de comunicación y de aguas han quedado en suspenso hasta encontrar votos para aprobarlos.

En materia de comunicación, el proyecto que impulsa la bancada gobiernista no convence a los asambleístas aliados. El proyecto de ley de aguas se diluyó en una prometida “consulta prelegislativa” que hasta ahora no se realiza (a pesar que existen normas para realizar esta consulta, expedidas por la Corte Constitucional). De su lado, el proyecto de ley de cultura no convence a la totalidad del bloque gobiernista.

Si bien un plazo de 30 días es un reto para aprobar leyes, sería ideal que el Legislativo se establezca plazos para aprobar leyes tan importantes como las ordenadas por la Constitución. A su vez, los tres proyectos de ley atascados tienen serias falencias y omisiones. La Ley de Participación Ciudadana permite que individuos presenten proyectos de ley, siempre que superen el 0,25% de firmas del padrón electoral. Este porcentaje debe equivaler a aproximadamente 25.000.

Este camino ha sido elegido por un grupo de ciudadanos que proponen reformas penales para endurecer penas. La misma ruta deberíamos seguir para impulsar proyectos de ley desde la ciudadanía, para hacer a un lado los proyectos de ley que se han entrampado.

Así por ejemplo, los ciudadanos con interés en corregir la actual ley de aguas (y la masiva concentracion de mucha concesiones en pocas manos) deberían reunir firmas para presentar un proyecto de ley que no tenga los problemas del proyecto que actualmente está en la Asamblea.

Todos los que hemos criticado la ley de comunicación que reposa en la Asamblea deberíamos organizarnos para enviar un proyecto de ley que no se apegue a las tesis del gobierno pero que sí establezca procedimientos para rectificación y réplica, con apego a las normas y sugerencias del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Se necesita una ley de comunicación para eliminar la posibilidad de que el Ejecutivo cierre canales, como ocurrió con Teleamazonas y para poner límites a las cadenas nacionales, en horarios, temas y frecuencia de emisión.

La política cultural ha sido cuestionada, incluso con creativas protestas como la difundida en este espacio por Carlos Andrés Vera. Desde hace años, Santiago Roldós ha defendido en Revista Vistazo el proceso que vive el ITAE para promover la cultura y la educación. Sería deseable que los gestores culturales libres promuevan organizados su propio proyecto de ley de cultura, que corrija errores atávicos de corporativismo y centralismo que aquejan a la matriz de la Casa de la Cultura Ecuatoriana.

La Ley de Participación Ciudadana ordena que los proyectos de ley presentados por la ciudadanía deben ser tramitados en máximo 180 días, tiempo totalmente razonable para discutir cada tema e incorporar mejoras a los textos. Si la Asamblea no aprueba en ese plazo, el proyecto de ley se publica en el Registro Oficial.

Publicado originalmente en La República.

Poder de mercado: prohibido olvidar

Sin una ley de competencia, las empresas ya posicionadas en el mercado pueden bloquear a nuevos competidores, sean emprendedores locales o inversionistas extranjeros nuevos. Nadie puede estar en contra de que una empresa cautive a un número mayor consumidores por la calidad de sus productos, la buena atención o por precios o promociones convenientes. Pero cuando la conquista del mercado se realiza con prácticas anti competitivas, ya no es el consumidor quien premia al más talentoso, al más eficiente o al más competitivo, sino que las posibilidades de elección del consumidor se limitan o condicionan.

Por eso todos los países con economías de mercado tienen una ley de competencia. Un país sin ley de competencia es un caso extraño, aislado, pre moderno. Es un “otro tipo de economía” para usar una frase que se ha vuelto cliché para denominar regímenes políticos. El no tener una ley de competencia disuade a la inversión extranjera nueva, porque puede ser aplastada por los actores que ya llevan años en el mercado.

En Colombia, la ley de la materia tiene varias décadas y se aplica mediante una Superintendencia, que tiene formidables capacidades investigativas. En Perú, la ley no tiene muchos años, pero la institución de control la ha venido aplicando igualmente con multas muy severas. Y es que la forma en que una autoridad de competencia puede indagar sobre el cometimiento de una actividad ilícita en este campo no puede ser otra que indagar en información que en otras circunstancias serían reservadas. No son pocos los casos en que la evidencia se encuentra hurgando un basurero corporativo.

Las multas son altas en leyes de otros países para disuadir al empresario de hacer fabulosas ganancias con prácticas anti competitivas y luego pagar multas irrisorias comparadas con lo ya ganado.

En 1999, Rafael Dávila (entonces DP) presentó un proyecto de ley sobre la materia, que, tras años de ser tramitado, fue luego fusionado a proyectos similares presentados en la siguiente legislatura por Julio Noboa (ex ID) y por Susana González (ex PSC). Luego de un tortuoso y demorado proceso legislativo, el proyecto fue aprobado finalmente en 2002, contando con el apoyo de bancadas como Pachakutik y movimientos locales.

Lamentablemente el vicepresidente de Gustavo Noboa, Pedro Pinto Rubianes (encargado de la Presidencia), vetó totalmente el proyecto de ley, aduciendo que era inconveniente. En su oficio N° T.1913-DAJ.2002-6484 cita todas las cartas que la Presidencia recibió de las cámaras empresariales. Recuerdo que la Cámara de Comercio de Quito publicó un remitido a página entera solicitando el veto total. Si uno mira la prensa de la época, va a encontrar los mismos argumentos que se leen hoy: que el superintendente actuará políticamente, que la investigación violentará derechos, que las multas son muy altas, que es mejor des-regular otros ámbitos, que no estamos preparados para una norma así, etc. En definitiva, que la mejor ley de competencia es la que no existe.

En 2006, nuevamente Rafael Dávila presentó un proyecto de ley sobre la materia, pero nunca fue puesto en el orden del día. El Congreso dejó de existir sin tramitar este proyecto. Nuevamente en 2009, Dávila propuso a la Asamblea un proyecto de ley, que atribuía el control de la materia a la Superintendencia de Compañías (la elección de todo superintendente es igual y está descrita en la Constitución de 2008). El proyecto de Dávila excluía a los sectores bancario y de seguros del ámbito de control de competencia.

La Comunidad Andina emitió la Decisión 608 que tipifica las conductas consideradas anti competitivas y sanciona las prácticas cometidas en el mercado sub regional andino.

Enternecidos por nuestra incapacidad de controlar el poder de mercado, la CAN emitió la Decisión 616 (15 de julio de 2005) que autoriza a Ecuador a usar la misma tipificación, pero para su mercado interno. Con base en esa norma, desde 2009 el Ministerio de Industrias viene investigando y sancionando las prácticas anti competitivas descritas en la Decisión 608, que son bastante parecidas a las del proyecto de ley. Utiliza facultades de investigación muy similares a las propuestas ahora, sin que se haya producido violación de derechos.

Dado que desde 2005 existe una norma comunitaria, supra legal, publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena, sorprende que ahora haya empresarios que soliciten un término o “vacancia” para adecuar sus conductas a la nueva ley. Aquello parece una confesión de que están, ahora mismo, actuando al margen de la Decisión 608, que ya es de cumplimiento obligatorio.

Capaz el nuevo Superintendente está tomando nota de todas esas confesiones.

Publicado originalmente en La República.